Por qué es un error la Guardia Nacional

By |2018-12-25T23:17:00+00:00diciembre 26, 2018.|Seguridad Humana|

Desde hace varios sexenios ha imperado la idea de combatir la criminalidad como si se tratase de un ejército invasor: con ocupación y defensa del territorio. Gobiernos de todos los partidos han buscado en los policías y en los militares una especie de guardia fronteriza que mantenga a los criminales fuera de la población (“para que la droga no llegue a tus hijos”), como si los delincuentes viniesen del extranjero y no fuesen también integrantes de nuestra sociedad, con interacciones y conexiones que van más allá del rompimiento de la ley.

En ese sentido, la propuesta de creación de la Guardia Nacional es una vuelta de riso sobre la misma idea equívoca de poner a luchar al Estado “bueno” para expulsar a los “malos” ocultos en la población civil. Lo cual ya de por sí es preocupante porque nos condena a otro sexenio de abandono de las instituciones de justicia en beneficio de los cuerpos represivos, pero que además resulta angustiosa debido a la ampliación de poderes que otorgaría a las fuerzas castrenses.

 

I. La naturaleza de la guerra.

Recuerdo que hace casi tres años comí con una amiga y su hermano, un ingeniero militar, en las inmediaciones del Campo Militar No. 1 en la Ciudad de México. En aquellos días el Secretario de la Defensa, Salvador Cienfuegos, había ofrecido una disculpa pública por la tortura que ejercieron una policía militar y un soldado sobre una mujer detenida ilegalmente en Guerrero, en febrero de 2015.

Durante la sobremesa el ingeniero nos mostró un grupo de whatsapp en el que varios otros soldados se lamentaban de la que calificaban como una “vergonzosa disculpa” porque consideraban que sólo había “desvirtuado el honor de la Institución”. Al preguntarle a nuestro acompañante sobre los motivos para que él y sus colegas considerasen negativo el accionar del General, esta fue su sincera respuesta:

“Dicen que violaron sus derechos humanos, pero no es cierto. Si revisas el video puedes ver que a ella le pusieron la bolsa en lapsos de tan sólo 15 segundos o menos. ¡A nosotros en el entrenamiento nos la ponen hasta 30 segundos y no nos quejamos!”

Una respuesta en la misma línea que la que dio hace unos meses Isaac Muñoz Navarro, Subjefe operativo del Estado Mayor de la Defensa Nacional, en el marco de la 50 conmemoración de la masacre del 68:

“[El 2 de octubre de 1968] el personal militar actuó conforme a derecho, protegiendo en todo momento a la población civil y respetando los derechos humanos”.

Así el tipo de cultura organizacional de las fuerzas armadas. Así la violación rutinaria de los derechos de sus integrantes; al punto de que éstos ya son incapaces de distinguir la violencia de la que son víctimas y victimarios.

Desde luego, es incuestionable que el origen y el sentido de existencia de cualquier ejército en el mundo es la ejecución de guerra. Por ello es lógico que se entrene a los soldados en formas extremas de la implementación de la violencia Estatal y resultaría un ejercicio un tanto odioso criticar la letalidad de nuestras fuerzas armadas.

De hecho, después de hablar de la disculpa de Cienfuegos, el ingeniero también me mostró una colección de de noticias de periódicos locales en las que sus camaradas habían sido detenidos o sancionados por presuntamente abusar de la fuerza. Casi todos los casos tenían que ver con haber atacado a adversarios débilmente armados; en situación de inferioridad numérica; o por haber confundido a civiles con enemigos.

El ingeniero soltó un comentario muy pertinente:

“¿Cómo quieren que cuando te está cayendo plomo te pongas a convencerlos de rendirse? ¿o cómo va uno a saber, en medio del desmadre y entre toda al gente, quiénes son sicarios y quienes no? Ya parece que te vas a poner a contarlos… Bueno, pues uno lo intenta pero a veces sólo queda disparar porque de que lloren en su casa a que lloren en la mía…”

Es muy sencillo entender la difícil disyuntiva en la que se encuentra el soldado cuando, a pesar de haber sido entrenado para matar, le piden que regule el uso de su fuerza o que, peor aún, realice prevención e investigación del delito; ambas materias que no existen en su proceso de formación.

Si los policías civiles generalmente tienen problemas para integrar reportes policiales o custodiar escenas sin alterar la evidencia, ¿cuánto más complejo será para un militar?

Vistas las condiciones en las que viven y trabajan (porque ser soldado no deja de ser un trabajo), es inevitable sentir empatía con la pobre condición de la tropa: atrapada entre el autoritarismo abusivo de sus mandos y la realidad social que les exige ser policías cuando en realidad son militares.

Es de esta empatía a la que apelan (y de la que abusan) quienes buscan la creación de un marco jurídico excepcional para las fuerzas castrenses tratando de convencernos de que las fuerzas castrenses actúan en un limbo jurídico que les pone en indefensión y que es violatorio del marco constitucional.

No creo que ningún mexicano se oponga a otorgar a nuestros militares condiciones dignas para realizar su importante misión de protección de la Patria, pero es necesario decirlo: NO HACE FALTA UNA REFORMA CONSTITUCIONAL PARA ELLO.

 

II. Las fuerzas armadas NO operan en un vacío legal.  

Desde las históricas tesis de la Suprema Corte de Justicia de 1996 en el que se aceptó la participación “en conjunto con autoridades civiles” de las fuerzas armadas para la atención de delitos graves (XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96, XXIX/96 y XXX/96; mismas que no son definitivas, por cierto), los actores militares han ocupado cada vez más espacios de poder en materia de seguridad pública y mayores facultades en diversos ordenamientos jurídicos, por ejemplo:

  1. Las leyes orgánicas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y de la Armada de México;
  2. la Ley de Seguridad Nacional;
  3. la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos;
  4. la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;
  5. la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos; y
  6. el Manual del Uso de la Fuerza, de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas.

De manera que hay suficientes normativas para descartar un hipotético vacío legal en su actuación. En cada uno de estos ordenamientos (y en otros que ahora mismo se me escapan) hay disposiciones que contemplan y regulan la actuación de militares y marinos en temas de alta urgencia o gravedad.  ¿Por qué no mejor reforzar y corregir estas normativas en lugar de cambiar la Constitución?

Por eso mismo resulta tan chocante la… ¿amenaza? ¿advertencia? que dio Alfonso Durazo el pasado 18 de diciembre cuando dijo que si no se aprueba la Guardia Nacional se regresará inmediatamente a los cuarteles a cada militar desplegado. Si bien, él afirma que  su interés es “cumplir el artículo 21 Constitucional”, su palabras más bien parecen una extorsión política que abusa de la necesidad inmediata y urgente de muchas poblaciones del país que requieren de medidas de contención temporal de la violencia criminal.

Desde mi perspectiva, lejos de importar la congruencia jurídica, lo que se busca es obtener facultades hasta ahora meta constitucionales para las fuerzas armadas.

Advierto que oponerse a la creación de la Guardia Nacional no implica pedir el retiro inmediato de los militares ni menoscabar su labor patriótica. Sencillamente es apelar al conocimiento y a la experiencia que cuatro sexenios nos han dejado: La crisis de seguridad pública que enfrentamos es un tema de fortaleza institucional, no de capacidad de fuego.

 

 

III. Cuatro sexenios de fuerzas armadas arrojan preocupantes resultados.

Existe la idea de que Felipe Calderón fue quien inauguró la utilización de militares en el combate a la criminalidad, pero la realidad es que ya en el sexenio de Ernesto Zedillo en el 87% de las Entidades Federativas había mandos del ejército ocupando puestos judiciales y policiales. Así mismo, con Vicente Fox la Policía Federal Preventiva se integró en un 60% con elementos de la tercera brigada de policía militar. Con Felipe Calderón se inauguró una época de abrumador despliegue castrense que continuó con Enrique Peña; mismo sexenio en el que el número de policías militares se cuadruplicó al pasar de 6,145 elementos al inicio de su mandato hasta 35 mil integrantes que ahora se pretenden utilizar para crear la Guardia Nacional.

De forma que hay suficiente evidencia para ver que la participación sostenida y creciente de las fuerzas armadas en materia de seguridad pública parece tener poco impacto en las tasas de criminalidad, que este sexenio alcanzaron cifras récord (ver gráfico 1). En cambio, se acumulan casi 11 mil quejas por violaciones de Derechos Humanos por parte de la SEDENA, y la Comisión Nacional de Derechos Humanos ya acreditó más de mil víctimas de tortura, asesinato y desaparición forzada por parte de militares.

Entre los casos más sonados, por ejemplo, se encuentran tragedias como la masacre de Tlatlaya y el asesinato a sangre fría de los estudiantes Jorge Mercado y Javier Arredondo.

Gráfico que compara presupuesto de seguridad vs tasas de homicidio doloso y secuestro

Gráfico 1: No parece existir ninguna correlación entre dos de los delitos de mayor impacto y el dinero destinado a las instituciones de seguridad.

Estos hechos obligan a que los promotores de la Guardia Nacional como “único camino posible para salir de la crisis nacional que padecemos” respondan a la sociedad dos preguntas: ¿Por qué consideran que la perpetuación del modelo de guerra directa es la única alternativa para atender la crisis de legalidad? y ¿cuáles son las evidencias objetivas de las que se desprende la presunción de los militares como mejor alternativa que los civiles para la creación de una nueva corporación?

Exagerando la coincidencia de palabras, los promotores de la militarización de la seguridad han declarado en diversas ocasiones que la Policía Militar tiene un entrenamiento equivalente al de las policías civiles y suficiente como para sustituirlas. También afirman que ello es necesario porque consideran a estas últimas como un caso perdido de corrupción e insuficiencia, lo cual es a todas luces un juicio injusto e ingenuo.

Decir que las corporaciones civiles son insalvables es injusto con los miles de elementos policiales que sí desempeñan su labor con honorabilidad, y excesivamente indulgente con la activa complicidad que algunos militares tienen con grupos criminales. También es un diagnóstico ingenuo porque se niega a reconocer el hecho de que la Policía Militar no recibe ningún entrenamiento de proximidad ciudadana, ni de prevención del delito, ni de investigación y recolección de evidencia.

Esta posición tampoco considera el hecho de que la casi totalidad de la actual Policía Militar se conformó con soldados y marinos transferidos paulatinamente desde diversas brigadas militares, e inclusive desde el Estado Mayor Presidencial.

Entonces, ¿cómo asegurar que con una “capacitación” en derechos humanos se reformará la especialización que durante años han desarrollado estos elementos: el uso de la fuerza letal?

“Los que se quisieran incorporar (soldados) y capacitar como policías, los soldados que quieran capacitarse como policías, aquí hay que subrayar la palabra policías, por favor. Por favor, la palabra policía es la que está presente; no es más que una policía desde luego militar, naval y federal, pero policía al fin y al cabo”, Olga Sánchez Cordero.

La principal diferencia entre una corporación policial y una militar radica en el paradigma de la violencia Estatal que les rige: mientras que un policía tiene la misión de detener a ciudadanos que violentaron algún código, un soldado debe incapacitar para el combate (con la muerte si así es requerido) a un enemigo que pone en peligro la viabilidad nacional.

Es decir, mientras que las policías civiles utilizan los impuestos públicos para crear un sistema de consecuencias disuasivo de la realización de delitos, en los cuerpos castrenses se destina el dinero público al desarrollo de la capacidad Estatal para asesinar a otras personas. ¿En verdad queremos un gobierno fortalecido en la posibilidad de matar a sus propios ciudadanos?

Llegado a este punto debo ser muy claro al advertir que no discuto la lógica del Ejército y la Marina, ni tampoco su compromiso con la nación. Sencillamente cuestiono la pertinencia de su participación en materia de seguridad pública.

Ahora bien, hay que reconocer que el hecho de que las fuerzas armadas mexicanas hayan cometido tantos crímenes contra la población civil responde más a las condiciones estructurales en las que se encuentran, que a la indisciplina o corrupción de algunos de sus elementos. Por ello, nuevamente aclaro: nadie cuestiona el compromiso de militares y marinos, pero es evidente que en su naturaleza no está la procuración de justicia y que poco a portan a una materia que les exige demasiado. A tal propósito es altamente recomendable revisar el trabajo “Cadena de Mando” de Periodistas a Pie.

Fragmento del proyecto: "Cadena de Mando" de Periodistas a pie.

Muestra del extraordinario trabajo: “Cadena de Mando” realizado por Periodistas a pie.

 

IV. La seguridad es mucho más que capacidad de fuego.

El combate a la criminalidad no es una guerra. Y aun suponiendo que lo es, históricamente ninguna guerra se gana o se pierde sólo por la capacidad de fuego de los combatientes. Por ejemplo, el desastre militar que desde hace 17 años tiene Estados Unidos en Irak, donde a pesar de su inmenso poder económico, armamentístico y superioridad numérica no logra contener a los rebeldes. De hecho, mientras más soldados ha puesto en el terreno, peor han sido los resultados obtenidos por la potencia norteamericana.

 

Gráfico 2: Peores han sido los resultados del ejército estadounidense en Irak, mientras más soldados llevan al terreno.

En el mundo hay una gran diversidad de policías, pero dos escenarios contrastantes resultan aleccionadores y detonadores de reflexión. Por un lado están las policías civiles de Reino Unido, Irlanda, Islandia, Noruega, Nueva Zelanda y China, y por el otro lado se encuentra Brasil.

En el caso de los primeros países listados la policía utiliza un esquema mixto en el que la mayoría de sus actividades se realizan sin armas de fuego, dejando esa capacidad a cuerpos especiales que actúan sólo en situaciones concretas de alta peligrosidad y exclusivamente después de que el personal desarmado solicita su colaboración.

Entre otras ventajas el sistema mixto otorga una mayor cercanía de los elementos policiales con la población y facilita la detección de grupos criminales organizados porque el rastro de armamento ilegal es más visible cuando hay pocas armas legales en circulación. Lo mismo ocurre con las acciones violentas. por ejemplo, se dejan de normalizar los homicidios y la población responde con mayor preocupación y colaboración ante un asesinato.

Por otro lado está Brasil, un país que lleva muchos años artillando a sus policías y transfiriendo la seguridad pública a manos de militares, todo con resultados desastrosos. El país sudamericano tiene una de las policías mejor entrenadas y más letales del mundo. Tan sólo en 2018 y en la Ciudad de Río la Policía Militar “abatió” a casi 1,500 personas. No obstante, Brasil sigue siendo el segundo país con mayores homicidios del continente Americano (por debajo de Venezuela), con 64 mil homicidios en 2017; más del doble que durante el año más violento en México.

Apostando por el mismo modelo de Brasil, en dos sexenios nuestro país ya gastó más de 1.8 billones de pesos (a precios constantes de 2018; ver gráfico 3) y perdió más de 257,000 vidas de manera violenta (aproximadamente 542 militares y 256,458 civiles).  Ya es tiempo cambiar la ruta, y para ello no hace falta reinventar la rueda, pero sí es necesario mucho trabajo y bastante voluntad política.

Gáfica: Evolución del presupuesto de diversas instituciones.

Gráfico 3. Tan sólo a nivel federal se han destinado casi 2 billones de pesos al combate a la inseguridad. ¿Cuánto más a nivel estatal y local?

Internacionalmente se ha probado una ruta de actuación estatal que garantiza bajos niveles de delincuencia. En ella cada etapa debe hacerse con eficiencia porque todas son igualmente importantes y dependen unas de las otras:

  1. Se inicia con la prevención social del delito: fortalecimiento del tejido social, disminución de la desigualdad económica, desarrollo del trazado urbano, acceso a oportunidades educativas y laborales, etc.
  2. Cuando se comete un delito se realiza investigación científica para determinar posibles responsables y proceder a su detención. Esto exige policías capaces pero también peritos, laboratorios, ministerios públicos y policías de investigación suficientes y bien capacitados.
  3. Continúa con la realización de juicios justos y suficientemente expeditos, para lo cual hay que dar capacidad al poder judicial, crear juzgados, capacitar jueces y establecer indicadores de honestidad y eficiencia.
  4. Y finaliza con un sistema penal que permite la reparación del daño a las víctimas y la aplicación de sanciones que lleven a la correcta reintegración de la persona que cometió el delito en la sociedad.

Durante todo este proceso debe existir una continua rendición de cuentas que garantice la correcta ejecución del sistema de justicia.

En México cada una de las etapas descritas tiene muy graves problemas que resolver y, sin embargo, en el imaginario colectivo gobierna la idea reduccionista de que basta con tener más elementos estatales (policías o militares) y darles más capacidad de fuego. Lo cual, como se ha visto, ni siquiera basta para garantizar buenos resultados en la segunda etapa del proceso enunciado arriba. Y es que, insisto: La crisis que atraviesa el país es ante todo una crisis de capacidad institucional y no de fuerza policial o militar. 

No importa que tan equipados y entrenados estén los elementos de la nueva Guardia Nacional o de alguna otra corporación policial. Tampoco interesa si son 50 mil, 75 mil o 100 mil integrantes. Nada de eso cambiará las otras cifras que dan cuenta de la crisis institucional que enfrentamos:

  • En México, cerca del 80% de las denuncias corresponden a crímenes del fuero común, así que por muchas balas que les demos a los soldados, el millón y medio de denuncias no relacionadas al crimen organizado que fueron presentadas sólo en 2018 seguirán esperando una investigación y un juicio.
  • No importa cuántas horas de entrenamiento reciban los Guardias Nacionales, 35 mil familias seguirán sin saber el paradero de sus parientes perdidos porque sus cuerpos se descomponen privados de cualquier dignidad en forenses, fosas públicas y ¡hasta en cajas de tráiler!, a la espera de identificación por parte de alguno de los 648 peritos especializados que deben atender, en promedio, 3 mil kilómetros cuadrados de territorio nacional cada uno.

 

 

Ojalá la crisis mexicana fuese asunto de capacidad de fuego. Ojalá fuese asunto de mera corrupción y complicidad. Pues bastaría con cambiar al partido gobernante. Sin embargo, lo cierto es que la crisis es todo eso, sumado a un problema mucho más profundo y desafiante.

Va siendo tiempo de renunciar a la ridícula pretensión de constituir una “súper policía nacional” que sea solución total a los problemas. Zedillo ya lo intentó con la Policía Federal Preventiva, Calderón lo hizo con la Secretaría de Seguridad Pública y Peña con la Gendarmería.

No permitamos que la Guardia Nacional continúe la perversa voluntad de reclutar generaciones de jóvenes necesitados de un empleo para poner sus vidas al filo de un gatillo.

 

V. Los peligros de apostar todo al ejército.

La reforma a la Constitución que se pretende aprobar en próximos días afirma que la Guardia Nacional se disolverá cuando “se supere la crisis”, pero como se ya se ha explicado eso nunca sucederá si se continúa la ruta propuesta por la propia reforma. El país necesita trabajar en sus instituciones, no reclutar más policías y soldados.

En lugar de destinar recursos a las fuerzas armadas para pedirles que hagan algo que no está en su naturaleza, deberíamos poner en el centro de la atención la mejora del poder judicial y de los procedimientos de reinserción social. Desde luego, mientras eso ocurre habrá que continuar con la presencia militar en las plazas, pero no trabajar con suficiente velocidad su retiro nos pone en camino a dos eventuales escenarios catastróficos: la disolución práctica del Estado de derecho o el golpe de Estado militar.

Escenario 1: la disolución práctica del Estado.

En el menos malo de los casos, continuar con esta fallida estrategia llevará al país a un desgaste cada vez mayor de sus instituciones, que se traducirá en una menor capacidad Estatal para controlar el territorio nacional.

En este escenario sería inevitable que más y más actores no gubernamentales se disputen el vacío político dejado por los gobiernos locales; cuyas fuerzas públicas están siendo vilipendiadas y olvidadas en la búsqueda de la creación de una imaginaria súper policía nacional.

Por su cuenta, el gobierno federal también será incapaz de retener estos espacios de poder pues su atención y recursos serán excesivamente fragmentados entre todos los problemas que hay a lo largo y ancho del territorio nacional.

Se tratará de un caldo de cultivo excelente para propiciar un mayor surgimiento de grupos de autodefensas, de milicias paramilitares y de mercenarios privados al servicio tanto de la población civil que “bienintencionadamente” busca protección, como de actores que quieren tomar el control de sus zonas geográficas.

Hablo de circunstancias que ya hemos visto ocurrir en Colombia, Venezuela y Brasil; y de la cual existen indicios suficientes como para aceptar su posibilidad en México.

Llegados a este punto, y luego de transcurrir una lenta ruta de violaciones y abusos por parte de delincuentes como de autoridades, terminaremos teniendo un peligroso cóctel de intereses, actores e intermediarios que ningún ejército, por muy poderoso que sea, podrá controlar, porque el equilibrio de fuerzas será muy frágil y resultará casi imposible llegar a acuerdos sostenibles entre los múltiples actores formales y fácticos de poder.

 

Escenario 2: el golpe de Estado militar.

Considero que no es exagerado teorizar sobre la posibilidad de que esta estrategia fallida nos lleve a un eventual golpe de Estado por parte de las fuerzas armadas. Tal vez ello suceda como respuesta al primer escenario en el que la situación nacional cada vez empeora y orilla a que se termine cayendo en la tentación de pretender una “mano dura” centralizada como falsa salida a la fragmentación del poder. Pero mucho más probablemente el golpe sea resultado lógico de la cada vez mayor ocupación del espacio político por parte de militares.

Imaginemos que a base de recursos y mayores facultades legales, eventualmente se logra subordinar a los grupos criminales organizados y contener a los delincuentes ordinarios. ¿Qué pasará entonces por la mente de los militares de esa fecha? Luego de controlar tan grandes cantidades de presupuesto y de gozar de tan amplio control territorial y político ¿acaso existirá alguna otra agencia Estatal o actor social que pueda hacerles sombra? ¿cuál sería su motivación para regresar a los cuarteles?

Si aceptamos la primicia de Lord Acton según la cual el poder corrompe, y el poder absoluto corrompe absolutamente ¿ cómo podemos suponer que los militares son inmunes a la capacidad corruptora del mismo?

Pero también puede ocurrir que incluso antes de llegar a ese escenario ideal “libre de delincuentes”, el ejército encuentre otras formas más “suaves” de ejercer dominio sobre las autoridades civiles. Aquí recurro a Levitsky y Ziblatt cuando afirman que en la actualidad es difícil imaginar golpes de Estado en los que el ejército destruye el Palacio Nacional y asesina al presidente, porque eso es sencillamente demasiado histriónico para el gusto de los mercados internacionales.

En cambio, es mucho más factible una ocupación paulatina pero sostenida de funciones y facultades antes otorgadas a autoridades civiles; así como un deterioro discreto pero diligente de las instituciones que sirven como contrapesos. Lo que se traduciría en un aparato Estatal de artificio que se limitaría a fingir una pantalla democrática mientras que el verdadero control se concentraría en los militares del futuro.

Por supuesto estamos sólo ante un ejercicio de especulación, pero es innegable que dada la dependencia que se está generando hacia las fuerzas armadas, no resulta del todo descabellado teorizar sobre la capacidad de chantaje que podrían tener los mandos castrenses si empiezan a condicionar su permanencia zonas altamente susceptibles ante la criminalidad. ¿Cómo garantizar la libre voluntad de los civiles democráticamente electos en entidades que dependen de la participación militar para garantizar un mínimo piso de legalidad?

Gráfico 4: Tweet en el que Alfredo Lecona cuestiona el origen del cambio de postura del Diputado Delgado respecto a la Guardia Nacional.

 

VI. Conclusión: hacer república, no policías.

Finalmente, puedo concluir ratificando que menospreciar o rezagar el desarrollo de la totalidad de las instituciones nacionales para centrarse en las fuerzas armadas es un grave error que eventualmente nos cobrará una factura mucho más alta que el ya de por sí sangriento devenir que hemos sobrevivido durante las últimas décadas.

Recordemos que cuando se trata de poder no existen ni los santos ni los villanos, y por eso es fundamental construir pesos y contrapesos institucionales, así como rutas de legalidad que den a todos los habitantes del país un contexto en el que actuar correctamente no sea una decisión difícil.

Mientras tanto, en vísperas de una eventual reforma constitucional, te invito a unirte a la #AcciónUrgente que Amnistía Internacional ha lanzado en todo el mundo y escribir un correo a tus diputados federales exhortando tu preocupación por la posible aprobación de la Guardia Nacional.

Puedes consultar el directorio de congresistas en: http://sitl.diputados.gob.mx/LXIV_leg/info_diputados.php